單雙號限行通告，誰有權發布？

專家解讀太原市區實施機動車單雙號限行通告

□ 本報記者 馬超 王志堂

12月19日23時40分，山西省太原市公安局交警支隊官方微博@太原交警發布《關于在市區范圍內實施機動車單雙號限行交通管制的通告》，此次限行時間為12月22日0時至12月31日24時，落款為太原市公安局。

通告發布后，一石激起千層浪。微信朋友圈、微博、短視頻等議論不斷：限行的法律依據是什么？限行通告是否屬于重大決策？究竟該由誰發布？發布是否需要經過一定程序？

帶著這些問題，《法治日報》記者采訪了多個部門及相關法律專家。

法律規定明確

“各位街坊鄰居，由于為時不短的限行為工作出行帶來極大的困擾，欲拼車出行。本人車牌尾號為雙號，在小店區南中環長治路交叉口附近工作，單日可以拼車者請與我聯系……”這是太原市一小區業主發在微信群里的一條信息。

記者了解到，這次通告是今冬太原市發布的第二份限行通告。前一份限行通告是12月13日17時41分由太原市公安局交警支隊官方微博、微信同時發布，限行時間為12月14日0時至12月15日24時，限行方式同樣是單雙號限行，落款同樣為太原市公安局。

通過查看兩份通告，記者發現，兩次限行均是“為減少機動車尾氣排放，保障人民群眾身體健康”，其依據主要是“《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律規定”。

記者隨即查閱了上述兩部法律，發現道路交通安全法全文共8章124條，其中與限制通行、交通管制有關的條款共2條，分別是：

第三十九條 公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告。

第四十條 遇有自然災害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時，公安機關交通管理部門可以實行交通管制。

而大氣污染防治法全文共8章129條，其中與限制機動車行駛有關的條款僅1條：

第九十六條 縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以采取責令有關企業停產或者限產、限制部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學校組織的戶外活動、組織開展人工影響天氣作業等應急措施。

“通過上述規定不難看出，只有在道路和交通流量較大、大型群眾性活動、大范圍施工、嚴重影響交通安全的情況下，公安機關交通管理部門才可以限制通行、進行交通管制。太原兩份限行通告中為‘減少機動車尾氣排放，保障人民群眾身體健康’顯然不在此列。”山西省行政法學研究會會長、山西大學法學院教授彭云業說。

彭云業表示，根據應急需要可以采取限制部分機動車行駛等應急措施的應當是縣級以上地方人民政府，而非公安機關及其交管部門。

為何發布通告

這兩次限行通告發布由何而來？發布之前是否經過合法性審查？記者就此聯系了太原市公安局和太原市公安局交警支隊，兩部門相關人員給出的回復均為：接上級部門要求發布。

隨后，記者根據山西省、市、縣三級政府新聞發言人名單和電話嘗試聯系太原市人民政府辦公室，但電話均為無人接聽狀態。

記者對比兩份通告發現，第一份通告除了依據兩部法律以外，還有“市生態環境局的要求”，第二份限行通告還明確了決定限行的主體，即市改善省城環境質量領導小組辦公室。

據此，記者輾轉聯系上了太原市生態環境局負責合法性審查的法規與標準科。一位趙姓工作人員表示，限行是由大氣環境科負責的。當記者問限行通告是否經過合法性審查時，該工作人員表示，自己沒有參與，并表示會讓大氣環境科相關人員與記者聯系。

很快，一位自稱太原市生態環境局大氣環境科的楊姓工作人員給記者打來電話稱，太原市改善省城環境質量領導小組是太原市為改善省城環境質量成立的議事機構，實行雙組長制，成員單位包括生態環境、公安、氣象等多個部門，辦公室設在市生態環境局。

“機動車限行是由市生態環境局根據會商結果提出建議上報，市政府授權后，由公安部門發布的。”楊姓工作人員說，市生態環境局每天都會組織由生態環境、氣象、監測、科研及專家組進行會商研判，根據自己研判和省級部門研判結果得出預報，上報市里。

該工作人員進一步解釋說，太原污染物來源主要為企業污染、揚塵污染、機動車污染和生活污染。12月13日市生態環境局已發布通知，要求全市焦化企業壓產50%，化工、炭黑等壓產30%，太鋼作為A級企業自主壓產20%，水泥等行業全部停產。除了有供熱任務的企業，工業企業已經將污染壓到最低空間。在抑制揚塵方面，也采取了極為嚴格的措施。“面對可能到來的污染天氣，慎重考慮之后才決定采取機動車限行措施”。

重大行政決策

太原交警部門發布的數據顯示，截至2021年5月20日，太原市機動車保有量達190萬余輛。此次單雙號限行期間，每天約有95萬輛機動車出行受到影響。

那么，影響如此多人出行的限行究竟屬不屬于重大行政決策？

“機動車限行涉及公眾出行切身利益，當然屬于重大行政決策。”彭云業說，根據國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》，制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項等決策事項屬于重大行政決策事項。

彭云業說，根據大氣污染防治法，機動車限行通告的發布主體應該是太原市人民政府，并且在決策之前應該有充分的依據，如是否有詳實的數據支撐將迎來污染天氣，達到何種污染程度才可以決定采取機動車限行措施。這些均應該向公眾公開。

“通告發布之前，除了合法性審查，還應該采取召開聽證會等多種措施，保障人民群眾參與權，確保決策內容符合法律、法規和規章。同時，獲得公眾的認可。”彭云業說，政府部門在作出行政決定時，還應注意公權力行使與私權利保護之間的關系，如為了公眾健康采取的限行，對機動車主的權利是一種限制，是否應該考慮在稅費等方面進行一定補償。

不同處理模式

記者發現，同樣的限行，不同的地方有著不同的處理模式，即使同在太原，每次也不盡相同。

2020年10月16日，太原市發布2020年冬季第一份限行通告時，落款同樣為太原市公安局，而向太原市公安局交警支隊下達限行通知要求的也同樣是太原市改善省城環境質量領導小組辦公室。通告發布后，本報新媒體曾予以關注報道。

2020年11月26日，太原市發布第二份限行通告，這次的發布方為太原市人民政府，雖然僅限行1天，但此次限行不僅提前一個星期發布通告，而且還專門召開新聞發布會予以解讀。

縱觀全國，不少城市特別是北方城市，都出臺過限行措施。

在北京市人民政府官方網站，記者查詢了11年來(2010年至2021年，其中2011年未發布)北京市發布的13份限行通告，其中2013年、2015年分別發布過2份。這13份限行通告均為帶有正式文號(如：京政發〔2020〕13號)的紅頭文件，決定實施限行措施的均為北京市人民政府，發布方均為北京市人民政府，發布方式均為通過北京市人民政府官方網站。

記者還注意到，針對2019年、2020年、2021年發布的限行通告，北京市交通委員會還配發了相關的政策解讀。