兩會(huì)是對(duì)每年召開(kāi)的全國(guó)和地方人大會(huì)議與政協(xié)會(huì)議的簡(jiǎn)稱，兩會(huì)機(jī)制則是人民代表大會(huì)和人民政協(xié)建立密切關(guān)系、共同發(fā)揮作用的一種機(jī)制，是中國(guó)政治體制架構(gòu)中權(quán)力機(jī)關(guān)與專門協(xié)商機(jī)構(gòu)、選舉民主和協(xié)商民主相得益彰的制度載體，其既包括兩會(huì)期間的工作機(jī)制，也包括兩會(huì)在社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域特別是在民意表達(dá)方面共同發(fā)揮作用的機(jī)制，是區(qū)域利益和界別利益互補(bǔ)的表達(dá)機(jī)制，是擴(kuò)大公民有序政治參與的機(jī)制，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新。

兩會(huì)機(jī)制是我國(guó)新民主主義革命勝利的重要成果，也是我國(guó)新民主主義革命的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)的突出體現(xiàn)，其萌芽于新中國(guó)建立之初。早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東和中國(guó)共產(chǎn)黨人就明確提出，中國(guó)革命將分兩步走，第一步民主主義革命，第二步社會(huì)主義革命。中國(guó)的民主主義革命不同于舊時(shí)的民主主義革命，而是新民主主義革命。這個(gè)革命的結(jié)果，既不是建立歐美式的舊民主主義共和國(guó)，也不是建立蘇聯(lián)那樣的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的社會(huì)主義共和國(guó)，作為民主主義向社會(huì)主義的過(guò)渡，就要建立一個(gè)新民主主義的共和國(guó)。這個(gè)新中國(guó)就其“國(guó)體”而言，就是建立各革命階級(jí)聯(lián)合專政。就其“政體”而言，就是建立民主集中制的全國(guó)人民代表大會(huì)制度。隨著人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利推進(jìn)，建立新中國(guó)的條件日益成熟。由于受大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的限制，難以立即召開(kāi)普選的人民代表大會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨會(huì)同各民主黨派發(fā)起并召開(kāi)了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，制定中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并輔之以行使國(guó)家權(quán)力的職能。中央人民政府委員會(huì)選出后，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議還選出了政協(xié)第一屆全國(guó)委員會(huì)。“人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)便是與中央人民政府協(xié)議事情機(jī)構(gòu)”，“成為國(guó)家政權(quán)以外各黨派、各人民團(tuán)體的協(xié)議機(jī)關(guān)”。從一定意義上說(shuō)，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議及其選舉產(chǎn)生的中央人民政府委員會(huì)和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)，其運(yùn)行期間就是兩會(huì)機(jī)制的萌芽階段。

1954年至1966年，是兩會(huì)機(jī)制形成階段。1954年9月15日至9月28日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)人民代表大會(huì)制度正式確立。政協(xié)全體會(huì)議不再代行人民代表大會(huì)的職權(quán)，政協(xié)全體會(huì)議的組織形式也不復(fù)存在，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)及其地方委員會(huì)則繼續(xù)保留。1954年12月25日，政協(xié)第二屆全國(guó)委員會(huì)第一次全體會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)及其地方委員會(huì)，根據(jù)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程，就有關(guān)國(guó)家和地方政治生活和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事項(xiàng)，進(jìn)行協(xié)商和工作。

1956年以后的一段時(shí)間，全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)常委會(huì)不斷舉行聯(lián)席會(huì)議，討論通過(guò)一些“通知”或“決議”。

1959年3月11日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第107次會(huì)議、政協(xié)第二屆全國(guó)委員會(huì)第53次常委會(huì)舉行聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)第二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議與政協(xié)第三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議同期召開(kāi)的通知。在此前一天，即3月10日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第二屆全國(guó)委員會(huì)第52次常委會(huì)會(huì)議決定，全國(guó)政協(xié)三屆一次會(huì)議將于1959年4月17日在北京和二屆全國(guó)人大一次會(huì)議同時(shí)段召開(kāi)。周恩來(lái)在這次會(huì)議上的講話中指出，兩個(gè)大會(huì)聯(lián)合起來(lái)開(kāi)會(huì)是一個(gè)新形式。但要說(shuō)明，這個(gè)會(huì)是又聯(lián)合，又有區(qū)別。主要議程是合著的，人大、政協(xié)兩個(gè)會(huì)有不同之處，權(quán)力上有分別，但應(yīng)該說(shuō)兩會(huì)只有權(quán)力之分，無(wú)高低之別，不只是人大的報(bào)告政協(xié)可以聽(tīng)，政協(xié)有好報(bào)告人大也可以聽(tīng)。兩會(huì)同期召開(kāi)，進(jìn)一步推動(dòng)兩會(huì)機(jī)制成為一種制度安排。

根據(jù)“事前協(xié)商”的原則，1959年到1964年，政協(xié)會(huì)議一般比人大會(huì)議提前1至4天召開(kāi)。1959年4月17日，政協(xié)第三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)一天后，第二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議也開(kāi)幕了。全體政協(xié)委員從這次會(huì)議開(kāi)始，根據(jù)會(huì)議議程列席人大會(huì)議，聽(tīng)取政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案、國(guó)家財(cái)政年度決算、年度預(yù)算，以及國(guó)家重大事項(xiàng)等報(bào)告。經(jīng)毛澤東提議，1959年4月第二屆全國(guó)政協(xié)到1964年12月第三屆全國(guó)政協(xié)期間，全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)常委會(huì)經(jīng)常開(kāi)展聯(lián)合視察活動(dòng)。至此，我國(guó)政治生活中兩會(huì)同時(shí)召開(kāi)、共同發(fā)揮作用的民主運(yùn)作形式得以延續(xù)。

1966年“文革”開(kāi)始不久,政協(xié)全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行聯(lián)席會(huì)議，決定三屆全國(guó)人大二次會(huì)議與全國(guó)政協(xié)四屆二次會(huì)議不定期延期舉行。“文革”期間，僅1975年召開(kāi)過(guò)第四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議，全國(guó)政協(xié)則沒(méi)有開(kāi)過(guò)會(huì)議，兩會(huì)聯(lián)系隨之中斷，也使此后全國(guó)人大會(huì)議與全國(guó)政協(xié)會(huì)議屆次完全同步。

從1978年起，兩會(huì)恢復(fù)正常運(yùn)行，兩會(huì)機(jī)制在重建的基礎(chǔ)上，得到進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。1978年2月24日，全國(guó)政協(xié)五屆一次會(huì)議開(kāi)幕，兩天后，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議開(kāi)幕，全國(guó)政協(xié)委員均列席全國(guó)人大會(huì)議。此后，每年的全國(guó)人大會(huì)議和全國(guó)政協(xié)會(huì)議都在同一時(shí)間段召開(kāi)，時(shí)間相差1-3天。1979年6月15日，全國(guó)政協(xié)五屆二次會(huì)議開(kāi)幕，全國(guó)政協(xié)委員列席人大會(huì)議聽(tīng)取“兩高”工作報(bào)告，從這以后，全國(guó)政協(xié)委員列席全國(guó)人大會(huì)議聽(tīng)取“兩高”工作報(bào)告就一直延續(xù)下來(lái)，成為一種制度。

1982年頒布的憲法在兩會(huì)機(jī)制完善形成過(guò)程中具有里程碑作用?！鞍硕椃ā睌U(kuò)大了人大常委會(huì)的職權(quán)，使人大在閉會(huì)期間仍可有效行使國(guó)家權(quán)力，確保了人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。同時(shí)規(guī)定人民政協(xié)是具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在我國(guó)政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，發(fā)揮著重要作用。“八二憲法”為兩會(huì)聯(lián)系制度化、程序化、共同發(fā)揮作用提供了法律保障。

全國(guó)兩會(huì)在每年3月召開(kāi)的慣例，始于1985年3月25日和27日分別召開(kāi)的政協(xié)第六屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議和第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議。此前，兩會(huì)的召開(kāi)時(shí)間從年初、到年中、到年末的都有。此后，歷屆全國(guó)人大的歷次全體會(huì)議都在同屆全國(guó)政協(xié)同次全體會(huì)議召開(kāi)1—2天后開(kāi)幕。

1998年九屆全國(guó)人大一次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)九屆一次會(huì)議的召開(kāi)，具有重要標(biāo)志意義，自那以后至現(xiàn)在，每年全國(guó)政協(xié)會(huì)議均在3月3日、全國(guó)人大會(huì)議均在3月5日開(kāi)幕。全國(guó)兩會(huì)會(huì)期也相對(duì)固定，除了涉及換屆選舉的第一次會(huì)議為12至15天外，一般會(huì)期控制在8至11天。兩會(huì)召開(kāi)時(shí)，政協(xié)委員列席人民代表大會(huì)，聽(tīng)取和討論政府工作報(bào)告及其他有關(guān)報(bào)告。政協(xié)也邀請(qǐng)同級(jí)人大的負(fù)責(zé)人列席全體會(huì)議的開(kāi)幕式和閉幕式。

2020年，鑒于新冠肺炎重大疫情，為了貫徹落實(shí)黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作重大決策部署，繼續(xù)做好疫情防控工作，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全，全國(guó)兩會(huì)推遲召開(kāi)。

兩會(huì)機(jī)制的內(nèi)容和形式在不斷地豐富和提升。包括中央和地方黨委常委會(huì)議聽(tīng)取人大黨組和政協(xié)黨組的匯報(bào)、研究部署人大政協(xié)工作。包括兩會(huì)同期開(kāi)會(huì)、政協(xié)委員列席人大全體會(huì)議、人大負(fù)責(zé)人列席政協(xié)全體會(huì)議的開(kāi)幕式和閉幕式、會(huì)議日程安排上的協(xié)作等內(nèi)容。也包括人大代表和政協(xié)委員的培訓(xùn)，以及日益增加的人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系人民群眾的渠道等等。兩會(huì)機(jī)制在我國(guó)民主政治制度化進(jìn)程中具有重要意義。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，兩會(huì)機(jī)制進(jìn)一步完善?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》和黨的十七大報(bào)告，均明確提出把政治協(xié)商納入政府重大事項(xiàng)和重要人事決策程序，并對(duì)人大和政協(xié)如何發(fā)揮民主黨派與無(wú)黨派人士參政議政作用做出具體規(guī)定。共產(chǎn)黨和民主黨派在人大與政協(xié)開(kāi)展合作和政治協(xié)商，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要體現(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，黨中央印發(fā)了一系列文件，就加強(qiáng)人大和政協(xié)工作做出部署。兩會(huì)在權(quán)力監(jiān)督和民主監(jiān)督、選舉民主與協(xié)商民主方面的互補(bǔ)方面進(jìn)一步加強(qiáng)。人大代表和政協(xié)委員聚集一堂，共商國(guó)是，構(gòu)成我國(guó)獨(dú)有的民主政治形式，人民當(dāng)家作主的政治訴求得到了更加充分的表達(dá)。

兩會(huì)機(jī)制既是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，又是其重要體現(xiàn)，在我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能過(guò)程中發(fā)揮重要作用，有著鮮明的中國(guó)特色。

（作者系習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地特約研究員，北京聯(lián)合大學(xué)北京政治文明建設(shè)研究基地常務(wù)副主任、研究員）