編者按：習近平總書記牽掛的“長江大保護”列入了今年民革中央年度調(diào)研計劃。全國兩會結束后不久，為充分了解一線情況，“把脈”長江“病癥”，由全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘率領的民革中央調(diào)研組，就“關于加強法治建設，依法推進長江大保護”赴湖北、四川、重慶、江蘇、上海、湖南、江西等地開展調(diào)研。

我們總喜歡把黃河比作母親河。

母親是什么？是即便年華逝去、芳容不再，仍無私給予、不問索取。

長江，不也是么？

長江是我國第一大河，自西而東橫貫我國11個省區(qū)市。如果，我們總是自私地享受母愛，卻不懂得反哺，長江母親會變成什么樣兒？

違法排污，過度捕撈，水土流失，水質(zhì)污染，植被破壞……長江母親，早已不堪重負。

2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上提出，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。此后，中共中央政治局審議通過了《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，對長江經(jīng)濟帶發(fā)展作出明確部署。

習近平總書記牽掛的“長江大保護”，很快就列入了民革中央2018年年度調(diào)研計劃。今年3月底以來，為充分了解一線情況，“把脈”長江“病癥”，開出精準“良方”，由全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘率領的民革中央調(diào)研組，就“關于加強法治建設，依法推進長江大保護”課題赴湖北、四川、重慶、江蘇、上海、湖南、江西等多個長江沿線省區(qū)市開展實地調(diào)研。

“以前長江大保護可能只是個‘選擇題’，現(xiàn)在已經(jīng)成為生死攸關的‘必答題’！”在談到長江大保護這場調(diào)研時，民革中央副秘書長、調(diào)研部部長付悅余的神情總是特別嚴肅。

“必答題”，怎么來答、如何答好？

把保護落實到立法中

“對大家而言，長江是親切而神圣的，所以出發(fā)前大家的心都揪著。”但調(diào)研開始后，調(diào)研組成員的眉頭就逐漸舒展，“所到之處的環(huán)境生態(tài)情況比預想的要好。”付悅余笑著說。

“共抓大保護，不搞大開發(fā)”，為長江經(jīng)濟帶的發(fā)展定下了總基調(diào)。調(diào)研組欣喜地看到，兩年多來，國家相關部門和長江經(jīng)濟帶11省市認真貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，各司其職、分類施策、因地制宜，著力解決長江流域水資源、水生態(tài)、水安全問題，“可以說，長江生態(tài)面貌明顯改善，生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的新格局正在形成。”

“好的經(jīng)驗措施大家要加以總結歸納，不斷推廣，切實肩負起‘長江大保護’的責任。”調(diào)研期間，萬鄂湘多次懇切囑咐。

肯定成績，更要看到背后隱藏的問題和不足。何況，調(diào)研就是奔著問題去的。比如，長江保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾是否依然存在？污染源頭防治難點如何有效攻破？……通過實地走訪和座談交流，調(diào)研組很快發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式下的大開發(fā)對長江索取過度，使其承受了巨大的生態(tài)環(huán)境壓力。如今來看，長江流域生態(tài)環(huán)境仍然脆弱，沿江重要湖泊水生態(tài)形勢嚴峻，一些支流水質(zhì)狀況堪憂，環(huán)境污染問題還很突出。“懂法”的調(diào)研組還不忘發(fā)揮“專業(yè)”優(yōu)勢，特別注意到，長江流域一體化保護法治體系尚未建立，依法治水能力仍較薄弱。

解決矛盾的根本，需要靠“法”來調(diào)節(jié)———這是調(diào)研組成員的共識。

目前來看，我國涉及長江的法律有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等，還有《河道管理條例》《太湖流域管理條例》《淮河流域水污染防治暫行條例》《長江河道采砂管理條例》等行政法規(guī)。但調(diào)研組認為，這些法律法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則和目標，或是針對全國一般性情況，或是針對局部流域，或是針對水、土壤、生物等單一要素，部分領域還存在制度缺失，法律之間還不能有效銜接，難以為長江全流域的保護提供有力支撐。

事實的確如此。長江經(jīng)濟帶體量龐大、情況復雜：覆蓋11個省區(qū)市，約占1/5國土面積，聚集的人口和創(chuàng)造的地區(qū)生產(chǎn)總值都占40%以上。到底該誰來保護長江、怎么保護、具體哪些責任和義務？恐怕只有法律能說了算！

“我們可以借鑒萊茵河、密西西比河治理的成功經(jīng)驗，把長江生態(tài)環(huán)境保護納入法治軌道。”調(diào)研組建議，樹立整體性立法思維，統(tǒng)籌考慮各地改革發(fā)展、各項區(qū)際政策、各類領域建設、各種資源要素，盡快制定出臺長江保護法，對長江流域開發(fā)、保護、利用等活動作出原則性規(guī)定，為長江大保護提供根本法律遵循。

調(diào)研組進一步提到，要以長江保護法為核心，完善相關行政法規(guī)及部門規(guī)章，對長江流域立體化保護的各項制度作出細化規(guī)定，進而形成完備的長江流域生態(tài)環(huán)境保護法律體系，保障長江流域治理與開發(fā)健康有序進行，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

抱團，共進退

“我住長江頭，君住長江尾。”看似相隔千里的兄弟省區(qū)市之間，雖然“日日思君不見君”，實際上“共飲長江水”。既然“共飲”，難道不應該共保護嗎？

不過，“共抓大保護”，很多時候就是難在這個“共”字上。

“河長制工作開展得如何？”“跨區(qū)域跨部門聯(lián)動治理是否還有阻力？”調(diào)研所到之處，萬鄂湘看得細、問得更細。

對于自己轄區(qū)和分管領域存在的問題，各地發(fā)言代表們剖析起來也絲毫不留情面。比如，重慶市水利局總工程師謝飛直言：“河長制工作涉及上下游、左右岸、不同行業(yè)，存在問題多，治理任務重，協(xié)調(diào)治理難度大。建議國家層面建立跨省市河流聯(lián)防聯(lián)治機制，統(tǒng)籌流城突出問題治理。”江蘇省發(fā)展改革委基礎產(chǎn)業(yè)處處長金劍平則感嘆：“長江保護在省際協(xié)調(diào)困難較大，應盡快實現(xiàn)上下游齊抓共管的局勢。”……

地方的“倒苦水”讓調(diào)研組成員感受到問題的緊迫性。調(diào)研組還發(fā)現(xiàn)，目前長江流域保護和管理涉及水利、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、交通等多個部門，沿岸有11個省市區(qū)，其上下游、左右岸、干支流往往分屬不同的行政區(qū)劃，個別河段還會出現(xiàn)分屬不同行政區(qū)劃的兩位“河長”。而且，這些部門和省份還沒有形成統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法的機制，九龍治水、分割管理、各自為政，存在“各人自掃門前雪”甚至以鄰為壑的現(xiàn)象，亟須頂層設計，理順權責，聯(lián)動執(zhí)法，協(xié)同推進。

“一損俱損，一榮俱榮。”在調(diào)研組看來，長江大保護是國家的事、社會的事、部門的事，也是每個人的事，長江上中下游不能相互推諉責任，應該互相抱團，共進退，以協(xié)同性理念嚴格執(zhí)法，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，提升治理水平，一起把長江母親河保護好。

具體而言，調(diào)研組建議，一方面要注重頂層設計，強調(diào)多方協(xié)同，成立以生態(tài)環(huán)境部為牽頭單位的長江流域生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機構，統(tǒng)一決策部署，明確權責劃分。建立長江沿岸各地環(huán)境執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動機制，統(tǒng)一執(zhí)法標準，規(guī)范執(zhí)法程序。另一方面，要建設長江流域綜合執(zhí)法網(wǎng)絡管理平臺，共享執(zhí)法信息，提高執(zhí)法效率。合力查處跨行政區(qū)劃的污染案件和環(huán)境違法行為，清理整頓不符合岸線利用要求的產(chǎn)業(yè)和項目。依法提高危化品生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營、運輸市場準入門檻，從源頭上防控危化品事故風險。

打破壁壘賴司法

5月中旬，民革中央在上海調(diào)研時，記者留意到，名單中還出現(xiàn)了一個單位：最高人民檢察院。

這不是偶然，而是雙方聯(lián)合開展的一次調(diào)研。“強強聯(lián)合”，為的正是找準檢察工作服務長江大保護的結合點和著力點，真正把其中的司法難點問題“挖深吃透”。

近兩年，新修訂的環(huán)保法、民事訴訟法等法律為通過環(huán)保公益訴訟做好長江大保護工作提供了堅實的法律保障。可以看到，自2015年公益訴訟試點工作以來，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟工作取得了良好成績。

但在具體司法實踐中，環(huán)保公益訴訟依然停留在“說起來容易，操作起來卻很難”的層面。

上海海事法院洋山深水港派出法庭庭長金曉峰向調(diào)研組反映，上海海事法院也受理了一些與江、海有關的水域污染損害賠償案件，但以海洋主管部門為原告主張的還沒有。“總的來看，以私益訴訟居多，公益特征的訴訟少。”

更何況，訴訟少不代表沒問題，“就上海及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)分布和航運發(fā)展來看，沿江、沿海生態(tài)環(huán)境風險還是存在的。”金曉峰的“坦白”恰好說明了環(huán)保公益訴訟還存在難度，作用還有待充分發(fā)揮，可阻力在哪里？

“是誰在亂采砂石？非法碼頭究竟藏身何處？非法排污口又在哪里？不同污染源對損害的后果如何有效區(qū)分？……這一系列問題的取證和鑒定并不容易。”這是一路上調(diào)研組成員探討最多的問題，也是阻力的根源所在。

換句話說，環(huán)境問題不是單一的，從一個污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為開始，到檢察機關固定證據(jù)、提起環(huán)境公益訴訟，這其中的環(huán)境情況是不斷變化的，不是三言兩語就能道清楚、核明白的。調(diào)研組就多次發(fā)現(xiàn)，長江流域部分基層法院環(huán)境資源案件審判經(jīng)驗不足，裁判尺度不統(tǒng)一，個別法院仍受地方保護主義影響，環(huán)境案件依然存在立案難、取證難、判決難、執(zhí)行難等問題。

還有的地方反映情況，說有的檢察機關在對當?shù)刂攸c企業(yè)及不作為行政機關提起環(huán)境公益訴訟時，會出現(xiàn)成案少、顧慮多、支持弱、鑒定難等情況，環(huán)境公益訴訟對長江大保護的支持保障作用還顯薄弱。

“環(huán)保公益訴訟工作是做好長江大保護工作不可或缺的重要一環(huán)。”調(diào)研中，萬鄂湘多次強調(diào)，人民群眾對檢察公益訴訟的期望很高，希望檢察機關可以找好切入點，抓好典型案例，切實發(fā)揮好檢察機關提起公益訴訟這一制度優(yōu)勢。

如何更好解決目前存在的信息滯后、取證難、程序不完備等問題？調(diào)研組給出的方案是，以公正性原則強化司法職能，打破地方保護壁壘，提升司法保障能力。“強化司法公正保障，統(tǒng)一判罰標準，才能堅決破除地方保護的頑疾和‘上游污染，下游吃藥’的現(xiàn)象。”

調(diào)研組進一步建議，充分發(fā)揮海事法院跨行政區(qū)劃管轄和專門審判的優(yōu)勢，由最高人民法院指定上海海事法院、武漢海事法院集中管轄長江全流域內(nèi)發(fā)生的所有水資源污染一審案件。此外，檢察機關應積極探索所轄流域上管一段原則，開展長江流域跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境公益訴訟。設立公益訴訟專項資金，補貼檢察機關和社會公益組織所支付的調(diào)查取證費、鑒定評估費，免收社會公益組織的公益訴訟案件訴訟費。